國家發(fā)展和改革委員會能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任任東明在主旨發(fā)言環(huán)節(jié)發(fā)表了題為《“十三五”風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行與政策走向》的演講：
 

　　各位嘉賓，來自風(fēng)電界的各位同仁大家早上好！我非常榮幸今天受咱們大會組委會的邀請，來參加這次高峰論壇。根據(jù)組委會的安排，讓我介紹一下“十三五”以來我們國家在風(fēng)電規(guī)劃執(zhí)行方面有哪些進(jìn)展，另外做一下出現(xiàn)的問題和政策走向方面的解讀。

 

　　我想分三個方面進(jìn)行講解：

 

 

　　經(jīng)過十幾年的公司發(fā)展，我們國家的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)可以說是在舉世矚目，到去年底規(guī)模上已經(jīng)達(dá)到了1.6億千瓦以上，同比增長10.1%。其中海上風(fēng)電年底就達(dá)到了202萬千瓦，但是各個地區(qū)也是由于資源不同也是發(fā)展不一樣的，比如說內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、河北、山東這幾個省已經(jīng)成為風(fēng)電發(fā)展的一個大省，都已經(jīng)超過了一千萬千瓦。另外也可以比較一下，去年年底全球的風(fēng)電發(fā)電裝機總量是5.39億千瓦，我們國家是1.6億，大約是1/3強一點。

 

　　另外就是發(fā)電量和利用小時數(shù)，去年底我們國家的風(fēng)電發(fā)電量達(dá)到了3057億千瓦市，同比增長28%。另外全國的風(fēng)電平均利用小時數(shù)沒到兩千，還是1900多小時，但是畢竟比2016年還是有增加一些，增加了186小時。各個區(qū)也不同，華東電網(wǎng)小時數(shù)是最高，西北電網(wǎng)是最低，1666小時，當(dāng)然各省也不一樣，福建比較高，2756小時，甘肅比較低，1469小時，這是發(fā)電量和利用小時數(shù)。

 

　　棄風(fēng)也是大家一直在關(guān)注的問題，去年底全國的總棄風(fēng)電量是422億千瓦時，同比減少78億千瓦時，棄風(fēng)率12%，這個也有所下降，下降到5.2個百分點，就是大家經(jīng)常看到的，經(jīng)常報道的棄風(fēng)電量和棄風(fēng)率雙降這個情況。從全年來看棄風(fēng)率在冬季是比較高的，主要是北方冬季供暖期間，北方供暖火電機組不能停，棄風(fēng)率比較高，這也說明在供暖期，在我們國家棄風(fēng)形式還是比較嚴(yán)峻的。

 

　　另外我們也統(tǒng)計了最新的一個進(jìn)展情況，就是1-6月份全國棄風(fēng)電量是182億千瓦時，同比減少了23%，累計棄風(fēng)率是8.7%。

 

　　另外就是我們也統(tǒng)計了到9月份的情況，就是最新的，到9月份我們國家新增的風(fēng)電并網(wǎng)裝機總量是1219萬千瓦，同比增長了28%。其中海上風(fēng)電是新增了102.47萬千瓦。

 

　　新增裝機在這個方面我們國家有一個預(yù)警機制，經(jīng)過一段時間的調(diào)整，有些地區(qū)已經(jīng)退出了紅色預(yù)警區(qū)，三北地區(qū)新增裝機有所增加，已經(jīng)達(dá)到了634萬千瓦，占全國新增裝機的52%，同比有所上升。海上風(fēng)電的發(fā)展也初具規(guī)模，90%新裝機在江蘇，接著在廣東和福建。

 

　　全國的累計裝機現(xiàn)在達(dá)到了1.75、1.76億千瓦，同比增長了55%。海上風(fēng)級到現(xiàn)在為止累計是305萬千瓦，累計超過一千萬的大致還是這么幾個省區(qū)市，內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、河北、山東、寧夏，這些省都超過了一千萬。

 

　　發(fā)電量方面統(tǒng)一到9月份，9月底累計發(fā)電量是2658億錢物市，增長25%，占各個省區(qū)還是比較好的。

 

　　利用小時數(shù)到9月底我們是1566小時，增加了170小時。當(dāng)然各地區(qū)還是不一樣，華東地區(qū)是最高的1799小時，西北是最低的，1452小時。

 

　　棄風(fēng)情況到9月底我們統(tǒng)計的情況是共棄了222億千瓦時，  同比減少79億千瓦時，棄風(fēng)率7.7%。但是有些省還是比較嚴(yán)重的，新疆、甘肅這兩個省，棄風(fēng)率分別達(dá)到24.6%和16.8%，這兩個是比較嚴(yán)重的。

 

　　實際上風(fēng)電發(fā)展到現(xiàn)在面臨的問題比較多，比如現(xiàn)在大家關(guān)心的缺口問題有兩三年，還有平價上網(wǎng)問題，另外就是并網(wǎng)消納問題，所謂棄風(fēng)問題。我個人認(rèn)為這幾個問題加在一起，盡管都是影響咱們行業(yè)發(fā)展的很重要的問題，但是相對來說我覺得技術(shù)問題更嚴(yán)重，因為市場問題解決不了的話，盡管我們供電量能達(dá)到平價，但是如果上不了網(wǎng)，沒有市場的話，一切問題還是解決不了，所以我認(rèn)為棄風(fēng)問題是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本原因，但是這些問題是在一起的，解決了一個問題，對另一個問題的解決業(yè)帶來一些變動，所以我今天主要分析棄風(fēng)問題。

 

　　實際上我們國家風(fēng)電發(fā)展從歷史上來看可以簡單做一下回顧，我們的風(fēng)電發(fā)展從2003年開始起步于風(fēng)電場特許全招標(biāo)，到2008年8月共進(jìn)行了五期招標(biāo)工作，裝機容量880萬千瓦，正是有了招標(biāo)我們風(fēng)電才初步實現(xiàn)了規(guī)模化的發(fā)展。2008年我們進(jìn)行了千萬千瓦級風(fēng)電基地規(guī)劃，目標(biāo)到2020年，建設(shè)多個千萬千瓦風(fēng)電基地，打造數(shù)個“風(fēng)電三峽”。2009年《新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》頒布，確定建設(shè)甘肅內(nèi)蒙古（東、西）新疆吉林河北和江蘇7個千萬千瓦風(fēng)電基地。2020年，7個基地總裝機達(dá)到1.26億千瓦。對“三北”地區(qū)風(fēng)電采用“大規(guī)模、遠(yuǎn)距離、高集中、高電壓輸送”模式。

 

　　2009年8月8日，甘肅酒泉千萬千瓦風(fēng)電基地率先開工。各大發(fā)電公司跑馬圈地開始，并帶動了風(fēng)電制造業(yè)的興起。4.95現(xiàn)象出現(xiàn)，地方審批的風(fēng)場規(guī)模失控。本地?zé)o法消納過多的風(fēng)電，又沒有足夠的配套書店設(shè)施，不能及時跨省輸送，最終導(dǎo)致棄風(fēng)問題。

 

 

　　2009年全國2601萬千瓦風(fēng)電裝機中，并網(wǎng)風(fēng)機僅為1613萬千瓦，平均30-50%產(chǎn)能閑置。2010年產(chǎn)業(yè)部際思路調(diào)整，從追求規(guī)模化和高速度裝機容量，現(xiàn)在要從2010年專注于解決并網(wǎng)消納問題。2010年還有一次問題，就是出現(xiàn)了大規(guī)模的事故，風(fēng)機質(zhì)量引起了一個普遍的擔(dān)憂。2012年開始，棄風(fēng)形式就越來越惡化，比如說2012年棄風(fēng)率是17%，2013年11%，2014年8%，2015年15%，所以這個棄風(fēng)率越來越高，所以這都是擺在我們面前的一個重要的問題。

 

　　是什么導(dǎo)致了棄風(fēng)？實際上經(jīng)常我們從各個方面，各個領(lǐng)域的專家都做過歸納，實際這個不用過多的說，這幾個原因都是主要原因，比如說開發(fā)與市場不匹配，消化空間不足，輸?shù)耐ǖ绬栴}，電源結(jié)構(gòu)不合理的問題，系統(tǒng)調(diào)峰能力不足的問題，機制不完善，影響跨區(qū)、跨省消納問題，這都是產(chǎn)生的原因，我不仔細(xì)說了。

 

　　但是如果是仔細(xì)分析這些原因的話，我覺得還可以分幾個層次，一是表面原因，我們可能更多看到的是表面原因，表面原因主要是比如說可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化速度過快，因為除了風(fēng)電之外還有太陽嫩，太陽能去年一年就裝了5300多萬，過快沒有按比例，按計劃進(jìn)行。另外就是資源豐富地區(qū)消納能力不足。外送通道問題，電源結(jié)構(gòu)不合理問題，資源開發(fā)與用電市場需求不匹配問題，新常態(tài)下，整體電力消費需求不足的問題，這都是表面問題。

 

　　深層次問題我個人認(rèn)為主要有這么幾個原因，就是有法不依這個情況依然存在，《規(guī)劃》沒有發(fā)揮真正的指導(dǎo)作用，我們每五年有一個發(fā)展規(guī)劃，有綜合規(guī)劃，有專項規(guī)劃，但是真正這個規(guī)劃起沒起作用，我認(rèn)為沒有發(fā)揮根本的作用，這都是深層次問題。另外政策執(zhí)行不到位的問題，還有更要命的就是各個部門之間不協(xié)調(diào)，還有地方和集團利益不服從國家利益問題，不能服從國家大局的問題，我認(rèn)為這是根本深層次的問題。但是直接和根本的原因歸納一句話，我個人認(rèn)為就是針對可再生能源的有效需求嚴(yán)重不足，這是最根本的原因。

 

　　我們解決的問題也圍繞這個根本原因來解決，我們在政策上有哪些障礙和下一步怎么調(diào)整呢？實際上在“十三五”可能發(fā)展規(guī)劃這個綜合規(guī)劃中已經(jīng)提出來了，比如說建立目標(biāo)引導(dǎo)導(dǎo)向的管理體系。落實全額保障性收購制度。引入綠色證書交易機制。加強監(jiān)管，實際我覺得這個綜合規(guī)劃的措施沒有幾條，就這四條，實際都是非常根本的。突出的特點就是要強調(diào)政策的落實，比如說2016年我們出臺了《目標(biāo)引導(dǎo)辦法》、《全額保障性收購制度》，另外我們2017年又引入了市場機制，引入了綠色證書交易系統(tǒng)，現(xiàn)在又要建立基于強制配額的綠色交易系統(tǒng)，還有強化監(jiān)管，所以這些我覺得都是一個政策的方向問題。

 

　　實際上我們解決棄風(fēng)問題國家已經(jīng)出臺了多種管理辦法，我有做個歸納，有這么多管理辦法，還不止這么多，很多。比如說2016年就引發(fā)了《全額保障性收購管理辦法》，2016年5月有一個關(guān)于做好風(fēng)電光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知。2015年11月《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》，這都是一個方向的問題。2017年6月6號，國家能源局又發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)分散式接入風(fēng)電項目建設(shè)有關(guān)要求的通知》，繼續(xù)推動分散式風(fēng)機的發(fā)展。2016年7月又出臺了《關(guān)于下達(dá)火電靈活性改造試點項目的通知》。2017年7月又出臺了《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》。2017年11月份又聯(lián)合發(fā)布了《解決棄風(fēng)棄光棄水的實施方案》。

 

　　實際我們國家2016年還建立了監(jiān)測預(yù)警機制，就是紅色、橙色、綠色三個等級。2016年有五個省，甘肅、新疆、寧夏、黑龍江、吉林被列為紅色預(yù)警，叫紅五省，到2017年又增加了一個叫紅六省，就是這次監(jiān)管機制、預(yù)警機制，凡是列入紅色預(yù)警的區(qū)域那就不能再繼續(xù)開工建設(shè)風(fēng)電，實際上也是控規(guī)模，減少消納風(fēng)電的一個壓力。

 

　　另外2017年12月份，全國能源工作會議也召開了，提出了一些措施，第一條就提到要在2020年在全國范圍內(nèi)基本解決消納問題，所以這個消納問題可見對風(fēng)電，整個在能源發(fā)展方面它占的重要性是非常重的，在國家能源管理部門針對這個問題，還是用了很多的心思。另外也提出要實時實行配額制，落實可再生能源優(yōu)先發(fā)電制度，這也是一個信號。還有優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)度，多渠道拓展，本地消納這些。我個人認(rèn)為這些提法都非常好，也都重視，但是最主要的還有個問題就是落實問題，這些提的問題，這些政策是不是能真正落實，是真正能不能解決消納問題的一個重要的原因所在。

 

　　另外就是2018年5月份，國家能源局也發(fā)布了所謂的競價新政，這也是對我們風(fēng)電是一個比較大的政策，也是一個扭轉(zhuǎn)。比如嚴(yán)格落實規(guī)劃和預(yù)警要求，將消納工作作為首要條件，嚴(yán)格落實電力送出和消納條件，另外就是推行競爭方式配置風(fēng)電項目，這就是對我們點未來影響走向最大的，陸上和海上的，如果沒確定投資主體的，以后你拿風(fēng)電開發(fā)指標(biāo)，要通過競爭方式來確定，這是對我們影響比較大的。另外就是積極推進(jìn)就近全額消納風(fēng)電項目，這也是這次所謂的競爭新政提出來的。

 

　　根據(jù)這個通知實際上2018年已印發(fā)建設(shè)方案的，有投資主體的2018年可以按照原方案執(zhí)行，沒有印發(fā)的就按照新的方法來執(zhí)行。從2019年起，各省區(qū)市新增的陸上的海上的要全部通過競爭方式來執(zhí)行，一個是確定你的發(fā)電規(guī)模，你獲得的開發(fā)權(quán)，另外就是確定上網(wǎng)電價，都要通過招標(biāo)。

 

　　解決棄風(fēng)問題側(cè)重點我個人認(rèn)為還有一個調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)通道、擴大外送，另外還有擴大規(guī)模，實際這些都是我們“十三五”一直以來奉行的政策方面的一個做法，就是強調(diào)就地平衡，就地消納。

 

　　破解三棄問題，不止風(fēng)電，還有太陽能、水電，破解三棄問題的政策建議實際上歸納一下，各方面提的建議我認(rèn)為就這些，實際上說實話也沒什么新的東西，關(guān)鍵落實。比如說加強統(tǒng)籌規(guī)劃，經(jīng)常說的，優(yōu)化區(qū)域布局，加快通道建設(shè)，推動智能系統(tǒng)建設(shè)，引入市場交易機制，挖掘當(dāng)?shù)叵{潛力，歸納起來就這么多。

 

　　另外在政策選擇方向上，現(xiàn)在大家也知道，國家能源局正在做第三次努力，就引入配額制，我記得有三次努力：第一次是2005年做可再生能源法的時候我們當(dāng)時想引入配額制，當(dāng)時解決的是規(guī)模化問題。第二次是2009年修法的時候，因為2009年開始產(chǎn)生棄風(fēng)問題，所以我們解決的是棄風(fēng)問題，消納問題，提高高質(zhì)量發(fā)展的問題。第三次消納問題已經(jīng)積累到這么個程度，特別是我們在過去新一屆政府主政之后一直奉行的是下放審批權(quán)，但是下放審批權(quán)之后沒有同時給地方政府提更多的在能源方面的一些責(zé)任，責(zé)任和權(quán)利沒有匹配，這也是造成我們地方消納可再生能源積極性不足的根本原因，所以之所以引入配額制，我想主要是給地方政府和相關(guān)的部門、行業(yè)，給一個責(zé)任問題，就是讓他權(quán)利和責(zé)任匹配起來。

 

　　但是我個人認(rèn)為大家也知道現(xiàn)在有第二次征求意見稿今年已經(jīng)下發(fā)了，現(xiàn)在據(jù)說第三次征求意見稿已經(jīng)起草完馬上要下發(fā)，但是我覺得這條路是不是能走通大家都在期待，希望能走通，但是有幾個基本問題可能我個人認(rèn)為還是比較關(guān)鍵，比如說引入配額制的目的到底解決的什么問題，現(xiàn)在來看可能更多的是想解決補貼缺口問題，消納問題，綠色證書交易量的問題。另外就是法律基礎(chǔ)也是個問題，我們引入配額制可能更多依靠的是可再生能源法，但可再生能源法作為一個框架法，它的強制性是不足的，那么能不能以它為基礎(chǔ)，來實施配額制，這也是一個問題。另外就是配額主體，大家如果看到征求意見稿都知道配額主體特別多，發(fā)電商、省級政府、電網(wǎng)企業(yè)、配電公司，這些主體都有不同的利益，不同的角度，那么如何協(xié)調(diào)，這都是一個問題。包括技術(shù)范圍，有的人認(rèn)為把水電加入，有的人認(rèn)為要非水，是水還是非水，這也是爭論的問題。和相關(guān)者現(xiàn)在從征求意見稿說，國家能源局作為監(jiān)管者，現(xiàn)在來看國家能源局能不能根據(jù)這個法，有沒有抓手能夠?qū)嵤┡漕~制，所以這些都是問題，這些我都不說了，如果感興趣的話大家可以從國家發(fā)改委辦公廳公布的征求意見稿上詳細(xì)再看一看。

 

　　另外除了配額制這塊是不是還有其它的途徑，我個人認(rèn)為解決并網(wǎng)消納問題可能還有其他的途徑。我思考可能是除了配額制之外，通過現(xiàn)在深化電力體制改革，建立新的調(diào)度機制，也可能在一定程度上能緩解并網(wǎng)消納問題。主要是現(xiàn)在要解決的是公平上網(wǎng)問題，就是要重新制定一下我們發(fā)電的調(diào)度規(guī)則，讓新的調(diào)度規(guī)則來對各類的發(fā)電技術(shù)進(jìn)行排序，誰在前面就優(yōu)先調(diào)度，實際上這種辦法在美國德州就是這么做的，他是按照可變成本最低的發(fā)電廠優(yōu)先運行這種辦法來進(jìn)行調(diào)度的，所以我們國家是不是未來也考慮有這種辦法。另外就是以靈活電力市場方面來解決，比如北歐的電力市場，用期貨市場，用24小時標(biāo)桿電價，用實施價格，這一套的市場經(jīng)濟來解決，達(dá)到調(diào)峰的目的，達(dá)到引導(dǎo)投資的目的，所以我覺得也可以引入這些新的機制。

 

　　以上就是我對“十三五”以來特別現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些規(guī)模方面的論述，另外它存在的問題，包括平價的問題，并網(wǎng)消納問題，缺口問題，我個人認(rèn)為消納問題可能更關(guān)鍵。另外在政策走向上可能要趨向于市場化，以深化市場改革來解決問題的最重要的途徑，說的不對的地方請批評指正，謝謝大家！

 

　　（發(fā)言整理自現(xiàn)場速記，未經(jīng)本人審核）