《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《特許經(jīng)營辦法》)，業(yè)經(jīng)國務(wù)院2015年4月21日常務(wù)會議通過，由國家發(fā)展和改革委員會等六部委于4月25日聯(lián)合發(fā)布，并于2015年6月1日起施行。《特許經(jīng)營辦法》提出，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，以鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。本文試圖從能源企業(yè)視角對其六個重點條文作一解讀。
　　一、適用范圍
　　“第二條 中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”
　　解讀：
　　相比126號令規(guī)定的范圍：城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，《特許經(jīng)營辦法》顯然擴大了特許經(jīng)營在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用，但相對于PPP法律文件中PPP模式的適用范圍：包括市政設(shè)施、公共交通、公共服務(wù)等領(lǐng)域，又顯得范圍較窄。
　　對于我們關(guān)心的能源行業(yè)，排在五大領(lǐng)域的第一名。能源行業(yè)投資大、建設(shè)周期長，產(chǎn)出效益相對緩慢，急需社會資本的投入。在此之前，國家多次對能源行業(yè)進行開放，例如國家能源局于2015年1月12日出臺的《關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導(dǎo)意見》(國能新能〔2015〕8號)，國家發(fā)展改革委于2014年公布的首批80個PPP示范項目中即涵蓋了水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施等能源類項目等。
　　這些政策都鼓勵社會資本進入此前準入門檻較高的能源領(lǐng)域，但效果并不顯著。《特許經(jīng)營辦法》公布之后，我們也許能看到社會資本進入能源領(lǐng)域步伐的加快。
　　二、特許經(jīng)營方式
　　“第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：
　　(一)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;
　　(二)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;
　　(三)特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營;
　　(四)國家規(guī)定的其他方式。”
　　解讀：
　　就特許經(jīng)營的具體模式，《特許經(jīng)營辦法》第五條明確了BOT(ROT)、BOOT(ROOT)、BTO(RTO)等模式，以及兜底條款“國家規(guī)定的其他方式”。
　　可以看出，BOT(ROT)和BOOT(ROOT)的區(qū)別是項目完成建設(shè)或改擴建后，產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營者所有。在此前實施的特許經(jīng)營項目中，通常不對這兩種方式做嚴格區(qū)分，也很少在BOT項目中明確項目產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營者所有，而是概括認為在BOT項目中由特許經(jīng)營者投資建設(shè)的項目部分自然由特許經(jīng)營者所有。此次對兩個概念作出明確區(qū)分，可能是考慮到部分特許經(jīng)營BOT項目中的資產(chǎn)所有權(quán)由政府方持有較為妥當(dāng)或是資產(chǎn)所有權(quán)由特許經(jīng)營方持有存在障礙，可能有利于區(qū)分解決部分項目中實操問題，屬于值得肯定的探索。但如要充分發(fā)揮這兩種方式各自的作用，還需分別明確各種方式適用的項目特點及操作區(qū)別。
　　對于第三種方式，應(yīng)該屬于BTO(RTO)的模式，此種方式在實際操作中有所采用，但并未在PPP法律文件中明確提及，也屬于一種特許經(jīng)營/PPP運行方式的總結(jié)創(chuàng)新。此種方式的確可以解決一些BOT項目中投資人資金回收期過長、以及權(quán)屬責(zé)任和運營責(zé)任不好區(qū)分的問題，但由于辦法并未對投資者在移交政府時政府支付資金的方式和期間作出規(guī)定，會存在被濫用的風(fēng)險，即造成大量的BT項目出現(xiàn)，從而違背了特許經(jīng)營/PPP模式重投資、也重公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的原則。
　　三、特許經(jīng)營期限
　　“第六條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目(以下簡稱特許經(jīng)營項目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。”
　　解讀：
　　《特許經(jīng)營辦法》規(guī)定特許經(jīng)營期的確定應(yīng)考慮行業(yè)特點、公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定，角度顯得更為全面和務(wù)實。
　　同時，約定可超過30年規(guī)定的特許經(jīng)營期限是此次一大亮點。此規(guī)定不僅突破了126號令中關(guān)于30年期限的限定，而且也突破了財政部PPP法律文件(財金[2014]113號)中關(guān)于BOT項目20-30年的限定。該等規(guī)定考慮到了有些清潔能源項目投資體量大，回收期長的特點，保障了贏利性相對較差的項目以特許經(jīng)營模式實施的可能性，給予了政府部門及特許經(jīng)營者更大的運作空間。
　　四、特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容
　　“第十八條 實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
　　特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：…… (五)設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造;……
　　(十一)政府承諾和保障;……”